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污水处理PPP项目前期全过程咨询重点分析

发表时间：2020/8/20 来源：《基层建设》2020年第10期作者：钱超然

[导读] 摘要：近年来，随着我国经济的发展，我国的社会经济发展形态与环境发展之间的冲突日益加剧，其中，城市污水成为重大环境问题之一，如果不能有效解决这一问题，势必会影响公民的日常生活。

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        摘要：近年来，随着我国经济的发展，我国的社会经济发展形态与环境发展之间的冲突日益加剧，其中，城市污水成为重大环境问题之一，如果不能有效解决这一问题，势必会影响公民的日常生活。目前，我国的城市污水处理问题主要体现在资金不足、运营效率低下等常见问题。PPP模式是一种新型投融资模式，其低风险性以及高效性成为众多地区解决污水问题的首选手段，时代的发展使得PPP模式深入到了众多产业之中，也渗透到了我国的污水处理行业。
        关键词：污水处理；PPP；前期全过程咨询
        引言
        污水处理类PPP项目作为财政部重点支持PPP项目，污水处理PPP项目在技术、回报机制、风险分配等方面具有自身特点，加上PPP项目每个阶段工作内容和要求不同，相应工作重点内容也有所不同。下面结合实际操作情况，初步分析污水处理PPP项目前期全过程咨询重点。
        1 污水处理PPP项目现状
        随着新型城镇化提速增质，城镇人口规模逐渐扩大，城市污水处理量也在快速增长。某市政府为了补齐城市基础设施短板，解决污水处理能力不足、污水处理标准偏低等问题，计划对污水处理工程进行改扩建。二期项目建成后将与原污水处理厂共同承担该市老城区核心区、矿区等全部区域，以及北部的新城区、南部地区的生活污水处理。为降低本级财政资金当期投入资金压力，政府拟采用PPP运作模式推进污水处理厂建设，采用BOT模式，由中标社会资本方成立项目公司负责项目投融资建设，采用政府按年支付运营补贴方式作为回报机制。
        某市污水处理二期工程建设地址位于中山村，项目建设用地由当地政府采用划拨形式，土地征拆成本计入项目总投资。该工程污水处理能力为每日15万吨，分为两期实施，一期处理规模为每日10万吨，建设期为12个月；二期处理规模为每日5万吨。项目现阶段已完成社会资本招投标，进入实施阶段。项目中标文件载明，一期项目建设总投资约25000万元，其中污水处理设备设施改造投资约6000万元。为保障项目运行顺利，由当地财政委托第三方对项目进行跟踪审计，计算政府付费标准，保障项目物有所值评价通过论证。
        2 污水处理PPP项目潜在风险识别
        2.1融资风险
        项目融资风险主要包括融资成本确定是否合理，融资方案能否满足金融机构融资要求，融资是否具备可行性，项目资金筹集及后续融资本息偿还是否能够按计划实现。一般而言，目前PPP项目招标文件中会要求社会资本方投标时同步提供项目融资方案，对融资成本、融资机构、融资可行性进行说明，并作为打分项进入评标环节。政府方采纳之后，方可签订PPP合同。
        PPP合同谈判需要经历反复多次沟通协商，耗费时间较长，期间受各种市场因素变化影响，可能导致预期制定的融资计划无法实施。故融资风险主要存在于合同谈判期间各种市场不确定因素导致融资计划时效。再者，在项目执行阶段，由于地质勘察等前期工作不扎实，水文地质条件不利导致费用超支而引发投资增长，对资金的需求将较预期提高。所以在项目建设期间的融资风险主要体现为原有融资金额不足，需要额外筹措资金。在项目建成转入运营阶段后，主要风险体现在无法偿还融资本息的问题上。比如多数项目公司或社会资本采用的是间接融资，资金来源一般是银行贷款，污水处理厂建成初期收入较低，此时政府付费一般采用年末按绩效考核支付，而并非按月或季度支付污水处理费，这将直接导致项目公司出现还款压力，形成资金风险。
        2.2政府履约风险
        政府信用是PPP模式中重要的风险因素之一。我国PPP模式发展时间较短，多数地方政府缺乏项目经验，短期内难以适应市场化规律运作污水处理项目。尽管近年来国家出台了系列PPP项目的政策规范，还特别为污水处理项目制定了标准化合同，旨在推进PPP项目规范化、标准化、成熟化。但总体来看，我国PPP发展尚处于初级阶段，许多政策与项目实际情况还存在不适应的问题。

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各地政府采用PPP模式推进公共基础设施建设，需要耗费大量的时间成本和资金，这直接导致部分地区、部分项目与PPP建设模式的匹配度较低。此外，PPP模式的运营期一般较长，最短10年，最长的长达30年，往往会经历多届政府领导、人员的变动和更替，这可能直接导致出现“新官不理旧账”的问题出现，下阶政府推翻上届政府与社会资本达成的模式和条款，形成政府信用风险。
        3污水处理PPP项目前期咨询过程
        3.1项目建设规模和投资估算
        项目可行性研究报告主要确定整个PPP项目建设和投资规模（财政部要求实施方案投资规模必须与项目可行性研究报告批复一致），同时项目可行性研究报告建设和投资规模直接影响PPP项目后面推进，若可行性研究报告对建设规模（如管网长度规模和污水厂规模）估算偏小，可能导致出现项目后期社会资本方采购失败、项目设计、施工可能超过原来合同签订规模等情况，直接影响PPP项目推进。
        由此可见，污水处理PPP项目可行性研究报告阶段重要任务是做足项目调研工作，特别对于镇区和农村污水处理联合打包项目（涉及项目数量较大），同时充分利用同类项目成功经验和失败教训，结合每个地方实际情况，合理确定污水处理PPP项目建设和投资规模，基本确保项目建设规模和投资规模满足整个PPP项目各阶段的要求。
        3.2项目整体策划
        《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）提出，“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外”。由此表明，污水处理PPP项目获得国家相关政策支持，进入国家PPP项目库可能性还是较大。
        3.3回报机制
        污水处理设施项目属于准经营性的公共基础设施，尽管具有一定运营收入，但是项目本身无法向市场用户收取使用者付费。（污水处理费按照“收支两条线”方式直接进入当地财政收入），属于收支两条线管理，配套污水管网项目没有经营性收益，故污水处理PPP项目回报机制采用政府付费方式。《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）也明确提出污水处理PPP项目采用政府付费模式。
        3.4保底水量设置
        当污水处理PPP项目存在较大需求风险时（如单独污水处理厂PPP项目和污水处理规模预测较大），项目可考虑设置保底水量，即政府与项目公司约定最低污水处理量（满负荷污水量70%～80%），在项目实际污水处理量低于约定的保底污水处理量时，政府均按约定的保底污水处理量付费。对于厂网一体化污水处理PPP项目（含配套污水管网建设），项目整体设计、建设和运营工作均由社会资本方主导，加上若政府确定项目建设规模相对合理，这种情况下建议可不设置保底量或仅运营期前几年设置保底量。
        结语
        总而言之，时代的发展使得我国的环境问题越发严重，也正因如此，污水处理行业的受关注度越发提升，PPP模式虽然还尚未发展成熟，但是我们有理由相信，未来的PPP模式将会更加完美，能够带给污水处理行业更为多样化的发展途径，广大企业以及地方政府需要合理应用PPP模式，以此来为水厂的水处理项目融资提供强大的帮助。
        参考文献：
        [1]黄泽亮，谢灵.PPP模式在污水处理项目应用若干问题的探讨[J].低碳世界，2018（8）：40.
        [2]柴娜.PPP项目资产证券化产品定价的研究[D].上海：上海外国语大学，2018.
        [3]财政部.关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金〔2014〕113号）[Z].2014.