摘要：政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。针对PPP模式是否可行应进行物有所值评价和财政承受能力论证，通过验证的方可进行实施。
关键词：PPP 物有所值评价 财政承受能力论证 定性与定量评价 PSC值
政府和社会资本合作（PPP）模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理的投资回报，政府部门负责基础设施及公共服务的价格和质量监督，以保证公共利益的最大化。
物有所值是PPP模式在项目全生命周期的成本、综合经济、社会效益考虑的性价比等方面优于传统模式，是判断项目是否适合采用PPP模式实施的决策基础。物有所值评价是回答项目是否应当采用PPP模式的问题，判断采用PPP模式的必要性。其评价方法包括定性评价和定量评价。
物有所值定性评价包含六项基本指标如下表所示：
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项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门，按照评分等级对每项指标制定清晰准确的评分标准。原则上评分结果在60分（含）以上的，通过定性评价；否则不予通过定性评价。
物有所值定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。
PSC值由参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值、项目全部风险成本三部分构成。其主要计算过程如下表所示：
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财政承受能力论证是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。PPP项目全生命周期较长，其财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。同时，应统筹考虑地方综合财力、存量政府性债务、地方中长期财政规划等因素，进行政府财政承受能力论证。
财政承受能力论证的流程如下表所示：
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在进行财政承受能力论证过程中，需要对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算，从股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入四个方面计算后求和。财政承受能力论证的方法如下表所示:
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案例：某污水处理项目拟采用BOT模式，社会资本在运营期间主要依靠“政府付费”收回投资。项目建设期为2年，运营期为25年；建设成本为8000万元，全部由社会资本提供，假定建设成本在建设期内均匀发生。
运营期间，每年处理污水3650万吨，政府按照每吨0.2599元支付服务费，每年的运营成本286万元，不考虑其他成本。企业需要缴纳增值税及其附加，综合税率为3.36%。
项目的风险可分为以下三类：可转移风险、可分担风险和不可转移分担风险。其中可转移风险主要发生在建设期，项目公司可以通过商业保险的形式把大部分风险转移，风险承担成本按项目建设成本的5%计算，其中政府自留风险占20%，假定风险承担成本发生在建设期初。
可分担风险主要是不可抗力风险，按照项目建设成本的1%进行计量，社会资本和政府各承担50%，假定该风险承担成本也发生在建设期初。政府不可转移分担风险主要涉及劳动力指数引起的价格调整和运营补贴支出风险，按照运营成本的5%计取，假定该风险承担成本在每年年末发生。
现需要开展物有所值定量分析，本项目的折现率为4%，项目投资合理利润率为8%。
1、计算PSC值：
增值税及附加：3650×0.2599×3.36%＝31.9（万元）
所得税：（3650×0.2599－286－31.9）×25%＝157.7（万元）
因此每年的竞争性中立调整值为：31.9＋157.5＝189.6（万元）
可转移风险责任成本：8000×5%＝400（万元）
可分担风险责任成本：8000×1%＝80（万元）
每年不可转移分担风险责任成本：286×5%＝14.3（万元）
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2、计算PPP现值：
政府每年财政补贴为：3650×0.2599＝948.6（万元）
政府承担的可转移风险责任成本为：400×20%＝80（万元）
政府承担的可分担风险责任成本为：80×50%＝40（万元）
不可转移分担风险由政府全部承担，每年的责任成本为：14.3万元。
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结论：PPP值小于PSC值，可以通过物有所值定量评价。
3、政府的支出总现值：
风险承担的支出责任：
政府承担的可转移风险责任成本为：400×20%＝80（万元）
政府承担的可分担风险责任成本为：80×50%＝40（万元）
不可转移分担风险由政府全部承担，每年的责任成本为：14.3万元
运营补贴支出：
本项目是完全政府付费项目。
当年运营补贴支出数额：
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综上所述，政府在建设期第一年初需要支付：80+40＝120（万元）；
在运营期间每年需要支出：1230+14.3＝1244.3（万元）
政府的支出总现值为:
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上述案例中，首先根据参照项目计算PSC值，然后根据影子报价和实际报价计算PPP值，最后比较PPP值和PSC值得出定量分析结论。政府支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入，本案例中只包含有运营补贴和风险承担的支出责任。
参考文献：
《建设项目全过程造价咨询规程》CECA/GC-2017 中国计划出版社
《全过程工程咨询实践指南》 中国建筑工业出版社
《PPP项目融资实务指南》 机械工业出版社
《政府和社会资本合作（PPP）核心政策法规解读与合同体系解析》 法律出版社