【内容摘要】 监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门相互配合，相互制约。研究检察机关与监察机关的协调衔接，对于国家监察体制改革具有重大意义。在尊重检察监督和监察监督各自特点的基础上进行具体制度设计，方能实现二者职能的良好衔接。本文将梳理分析检察机关与监察机关在办理职务犯罪案件时存在的问题和需要细化的部分，进而提出对两机关办案衔接机制构建策略，以高效地实现检察机关与监察机关的职权配合。
【关键词】 监察机关 检察机关 配合 制约 衔接
2018年通过《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》明确规定各级监察委员会是国家的监察机关，依照法律独立行使监察权，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。“国家监察委员会组织和职权上的独立性将在‘一府两院’制度基础上形成新的五元结构”。[ 林彦：《从“一府两院”制的四元结构论国家监察体制改革的合宪性路径》，载《法学评论》2017年第6期。]清晰地表明了监察委员会不同于行政机关、司法机关的性质和定位，从立法上实现了党内监督和国家监督的高度统一，体现了“党规转向国法的重要变化”。[ 陈光中：《<监察法>是党规转向国法的重要变化》，载《中国新闻周刊》2018年第611期。
*2019年度江西省人民检察院检察理论研究一般课题
]而检察机关作为之前的职务犯罪侦查主体和法律监督机关，在改革中所受影响尤为明显，且处于监察与司法衔接的重要环节，新旧办案衔接机制存在一定差异。在这种情况下，如何实现检察机关与监察机关的衔接，实现法律监督职能与监察职能的衔接配合，将成为一个崭新课题。本文将从理论和制度层面上，厘清检察机关与监察机关权利的属性与边界，梳理分析检察机关与监察机关在办理职务犯罪案件时涉及的衔接内容和法定程序中存在的问题和需要细化的部分，进而提出对两机关办案衔接机制构建策略，以高效地实现检察机关与监察机关的职权配合。
一、检察机关与监察机关的关系
国家监察体制改革以后，检察机关与监察机关的关系自然成为一个不容回避的问题。在国家权力结构中，检察机关和监察机关都是隶属人民代表大会下带有监督属性的机关。监察机关的政治监督与检察机关的法律监督的侧重点不同，监察机关主要对国家工作人员行使职务的廉洁性进行监督，检察机关监督的方向是司法公正和公民权利保障。监察体制改革的目的并不是要剥夺检察机关的监督权和法律监督机关地位，而是要通过新设监察委员会来全方位规范和制约公权力的运行。[ 秦前红、叶海波：《国家监察制度改革研究》，法律出版社2017年。]即监察委员会成立以后，我国将形成一个新的、更全面的权利制约系统。在这个体系里，检察机关与监察机关各司其职，分别从不同角度和层面，以不同的方式实现对公权力的制约。检察机关与监察机关是相融共生、有机统一的整体性机制。一方面，监察机关的宪法定位决定其“依法独立行使监察权”；另一方面，检察机关与监察机关衔接机制设计，应达“配合”“制约”之目的。
二、检察机关与监察机关衔接机制的实质
检察机关与监察机关衔接工作机制，在制度层面上，实质是与国家刑事诉讼程序制度的协调和衔接，包括与刑事诉讼法侦查取证规范的协调，以及与检察审查起诉制度规范的衔接等，还包括涉及一系列非常重要的司法问题。监察机关对刑事诉讼的冲击，不仅仅涉及检察机关职务犯罪侦查“人、事、权”的集中转移，还涉及职务犯罪案件监察权与检察权、审判权的关系。可见，协调衔接的根本问题，是监察制度与国家刑事诉讼程序制度如何协调衔接，应对相关法律法规和党内法律作出系统性解读，只有这样才能合理构建刑事诉讼中监察权与检察权、审判权之间的关系。[ 汪海燕：《监察制度与《刑事诉讼法》的衔接》，载《政法论坛》2017年11月 ，第35卷第6期。]
三、检察机关与监察机关建立衔接机制的现实困难
其一，监察委的设立完全是一种“体制创新”，与司法程序的衔接是无可借鉴的新课题。监察机关兼有党纪检查、行政监察和职务犯罪调查三大职能，这一特殊主体直接进入司法，与检察机关、审判机关相衔接，难免会有一些亟需研究的相关法律法规和制度配合。截至目前，已有《监察法》出台、《宪法》、《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》等法律修改，实现立法与改革相衔接。然而，监检衔接在司法实践中必然需要一个磨合过程，难免出现各种问题和困难。如，《监察法》和《刑事诉讼法》中规定，监察机关与侦查机关在调查和侦查案件时享有的职能权限大致相同。而在《刑事诉讼法》中规定，自侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，应当告知犯罪嫌疑人有权委托辩护人。而《监察法》则并未对调查阶段是否允许辩护律师介入和调查对象的辩护权作出规定。一旦案件退回补充调查，案件又从刑事诉讼阶段回到调查阶段，同时，监察机关调查活动并不适用《刑事诉讼法》，此时被调查对象获得律师辩护的权力缺失，违背刑事司法中保障人员的重要理念。[ 邓春花：《监察委与刑事司法机关程序衔接机制研究》，载《中国优秀博硕学位论文全文数据库》2019年。]
其二，正因为监察机关的特殊地位，几乎相当于处在我国集中权力的顶端了。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。[ （法）孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁深译，商务印书馆1963年版，第154页。]随着监察体制改革的推进，监察机关将面临权力膨胀的危险。同时，“全覆盖”的监察包括司法监察，在这种实际存在上下位相对关系中，检察机关本应发挥的审查起诉职能能否实现，确属难题。如，新出的《人民检察院刑事诉讼规则》中对非法证据排除的规定，监察机关与公安机关的处置规则还是存在不同的。又如，对于退回公安机关补充侦查的案件，补充侦查未移送审查起诉，检察机关应当要求公安机关书面说明，而对于退回监察机关补充调查后续没有规定。
四、检察机关与监察机关办案衔接机制构建设想
（一）法律法规层面的有效衔接
为检察机关与监察机关的高效配合，国家在法规范层面上已经出台和修改了相关法律，但是实践中，还是存在不少问题。首先，要完善细化《监察法》中的笼统性规定，使监察调查与审查起诉在衔接细节上有法可依。其次，通过完善立法形式强化检察机关的法律监督地位，弱化二者在上下位相对关系，保障检察机关实质化审查。最后，通过解释法律的形式不断完善《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》等相关法律。如，可增加细化解释，退回补充调查期间，犯罪嫌疑人是否有完整的辩护权，以及对于监察机关非法证据排除细则等。
（二）检察机关内部办案系统对案件移送有效衔接
目前，检察统一业务系统的办案系统没有监察委的受案入口，虽然在根据最高检院下发的《关于积极配合国家监察体制改革做好全国检察机关统一业务应用系统配置调整和使用相关工作的通知》中，在“关系单位”中增加了“监察委”，但仅仅是填补了“监察委”这一关系单位空白，实际上仍与公安机关的办案入口同一。实践中，监察机关移送过来的案件与公安机关的实质、流程并不相同，并且一定程度上有一定保密性质。为更好的处理不同办案机关、不同性质案件，应当成立监察机关专门办案入口或在业务系统增加职务犯罪案件审查子系统，可以比照内部系统的未检子系统设计。由案管部门统一受理监察机关移送的职务犯罪案件，做到“线上”流转有单独入口、有统一权限、可以统一操作，实现“线上”高效流转，加强对办案工作运行的过程控制、实时监督和事后评价，实现检察机关在监察机关移送案件环节上做到迅速有效衔接。
（三）构建联动协调工作机制
1、建立职务犯罪线索移送机制。首先，要明确检察机关在履行职责过程中如果发现公职人员存在职务违法和职务犯罪线索时，要及时与同级监委沟通。经沟通，认为全案由监察机关管辖更适宜的，将案件和相应职务犯罪线索一并移交监察机关。认为依法由检察机关管辖更适宜的，由市级院立案侦查。要与监察机关同向发力，发挥1+1＞2的作用，把相关职务犯罪工作做好。其次，制定案件线索移送、审查和管理规范。如，对于控告申诉检察案件线索中发现的司法工作人员职务犯罪线索，要制定较为明确、规范的评估标准与指引，避免普通控告申诉检察案件线索“误移”“错送”，把好案件线索移送“第一关”。同时，进一步明确其他业务部门线索评估、移送的基本要求。最后，尽快出台案件线索移送反馈的规范，对于案件线索移送，建立和完善跟踪问效机制，加强与监察机关的联系和沟通，以此促进移送案件线索成果最大化。
2、建立从宽处罚对接机制。
《监察法》第三十一条、三十二条规定了，监察机关对被调查人和涉案人员在某特定条件下，如主动认罪认罚、提供重大线索等各种表现的，监察机关经领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准，可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议。而《刑事诉讼法》第十五条也规定了：“犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚，可以依法从宽处理”。在这里职权配置上，检察机关有启动认罪认罚程序的权力，对认罪认罚案件的定罪量刑，由检察机关量刑提出建议。在实践中，对于已经在监察机关作出从宽处罚建议后移送检察机关的案件，并无实质或者书面的对接。职务犯罪案件认罪认罚的启动，仍由检察机关依职权启动。在此，可探索建立监察机关与检察机关对同类从宽处罚案件对接机制，如，提前沟通机制、监察机关书面移送建议书和检察机关书面反馈结果等。从而，取得在落实宽严相济、加强人权司法保障和优化资源配置最大化。
（四）完善提前介入机制
1、限制提前介入案件范围。《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》（以下简称《衔接办法》）和《人民检察院提起介入监察委员会办理职务犯罪案件工作规定》都明确规定了，检察机关提前介入的必须是重大、疑难和复杂案件。要遵循“范围适当、时机适时、程序适度”的原则，防止介入过多，出现包办代替。[ 陈国庆：《职务犯罪监察调查与审查起诉衔接工作指引》，中国检察出版社2019年。]也是为了避免提前介入过度影响监察机关办案独立性，同时，也要防止出现监察机关案案邀请、检察机关对职务犯罪案件案案介入。建议检察机关在收到监察机关“书面商请”提前介入时，应当建立相应的审查机制，[ 蔡健，张书林，黄敏，任洁：《监检衔接语境下检察机关引导取证制度的完善》，载《湖北第二师范学院学报》2019年。]对案件是否符合提前介入标准作出审查决定，符合则，报请检察长批准，由检察官或者检察官办案组介入，减少提前介入的随意性，要将检察机关介入的重心转到保障案件依法依规办理上，防止司法资源浪费。
2、扩大提前介入的时间范围。目前，依据监察调查基本流程，只有在案件进入监察审理阶段方可启动提前介入，但是由于审理阶段通常证据收集、固定工作已经全部完成，此时再提出证据补充或者完善建议，已经丧失时效性。[ 吕晓刚：《监察调查提前介入实践完善研究》，载《法学杂志》2020年第1期。]再来看，监察机关内部有案件审理室，在调查活动结束后，将相关案件材料移送案件审理室后，才商请检察机关介入。提前介入时间可以参考普通刑事提前介入时间点，监察机关的调查活动与公安机关侦查活动，其实都是刑事司法程序前置的查办犯罪活动，监察机关的案件审理室与公安机关的法制部门也存在交叉功能，都有对前一段活动是否符合刑事案件移送标准的审核决定权。而检察机关对公安机关提前介入的时间点，一般在于侦查过程当中，以及移送公安内部法制部门之前。 因此，建议从监察机关立案调查和调查终结移送起诉15日前，经监察机关书面商请后进行。
3、构建提前介入反馈机制。检察机关提前介入重大疑难职务犯罪案件调查作为检察权与监察权之间衔接配合的重要机制载体，具有高度的规范性和法治性，因而作为介入的最终成果，检察机关向监察机关提供的意见和建议不仅要内容有效，也要形式规范。[ 吴健雄、廖永安：《反腐败：监察与司法的法法衔接》，中国检察出版社2019年。]而监察机关对于检察机关也应当对采纳情况予以反馈，所以这个反馈机制是双向的。一是构建检察介入意见反馈机制。检察机关对于提前介入意见应当以书面形式，由负责提前介入的员额检察官以承办部门名义，向监察机关反馈。二是采纳结果反馈机制。监察机关应当对提前介入意见和建议采纳情况及结果书面告知检察机关，如不采纳检察机关介入意见等应当说明理由。这不仅仅是二者相互工作配合的表现，也关系到后续的审查起诉阶段，监察机关的调查活动能否得到检察机关的认定。[ 吴健雄、廖永安：《反腐败：监察与司法的法法衔接》，中国检察出版社2019年。]从而构建良性高效的监检关系。
（五）完善检察机关的退回补充调查程序
《监察法》第四十七条规定：“人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查”。这里存在一个强制措施程序上退回转换问题，如是已批准逮捕的案件，在审查起诉期间退回补充调查是否需要退回留置，此时的犯罪嫌疑人如果退回留置，是否身份上又回到被调查人，留置期限是否又要重新起算，这是当前，很多学者专家提出的问题。在此，我认为，该条第3款作出的规定，对于补充调查的案件，应当在一个月内补充调查完毕，以二次为限，已经给出答案。留置与逮捕，都是实质上都是剥脱被调查人（犯罪嫌疑人）人身自由的强制措施，不需要再退回到留置阶段，那样造成程序上倒退而且繁琐。但是，对于退回补充调查程序，要有具体的规定细则。首先，要进一步明确退回补充调查和自行补充调查的具体情况，如对于事实不清、证据不足，应当予以细化和拓展，犯罪事实应当限定为主要犯罪事实，没有必要的补充调查和在刑事诉讼程序中借时间等情况，都不符合优化司法资源和犯罪嫌疑人的权利保障。其次，规范补充调查提纲内容，检察机关应当逐条说明退回补充调查的事项、目的、补充调查方向和法律依据，且应当用语规范、条理逻辑体系清楚，具有说理性和全面性。最后，对退回补充调查的案件，监察机关应当根据补充调查提纲，开展补充调查活动，对确实无法补充调取的证据，应当作出书面说明，并且附上相应证据或者材料。同时，退回补充调查后，监察机关在审查起诉时限未将案子移送的，现今《监察法》、《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》都未有所规定，比照对公安机关补充侦查后续规定，对于确实无法继续移送审查起诉，也应当向检察机关书面说明理由，确保刑事司法程序完整性。
（六）构建信息共享智能平台
信息共享智能平台是指通过计算机网络技术实现检察机关、监察机关之间的信息互联互通，兼具信息采集、电子卷宗移送、案件流转、交流反馈、实时监督、智慧评判等功能的综合性信息平台。构建信息共享智能平台不仅是保障检察权充分发挥的前提，也关系到程序公正价值能否真正实现。新型信息共享平台公开的方向是双向的，检察机关与监察机关均要录入相关信息，均可以查询个案的流转情况，以便实现相互配合、相互制约的有机统一。同时，录入内容建议除属于国家秘密、商业秘密、个人隐私等可能严重影响调查取证的信息不共享外，其他信息均要准确录入信息共享平台。最终达到检察机关、监察机关的办案系统实现对接，减少“体外循环”带来的人力物力、时间的浪费。
五、结语
国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革。国家监察委是一个新设立的国家机关，宪法所规定的“分工负责”，体现在其能依法独立行使监察权；“配合”和“制约”则指向监察机关与检察机关的外部衔接。检察机关和监察机关各负其责、各尽其职，打通了有效衔接的关键环节，增强了惩治腐败的合力。然而，监察体制改革仍属于探索阶段，如，《监察法》、《刑事诉讼法》和相关法律还有待完善，不断完善细化，使得规范更加具体、更具有操作性。又如，建立科学可行的职务犯罪案件协调机制，缩短工作流程，让反腐败效能更优。实践中，法法衔接、两机关衔接过程中存在或多或少问题。这些都需要检察机关、监察机关和法律界共同努力，在实践中发现问题、解决问题，为夺取反腐败斗争压倒性胜利提供有力的法治保证。
参考文献
1.林彦：《从“一府两院”制的四元结构论国家监察体制改革的合宪性路径》，载《法学评论》2017年第6期。
2.陈光中：《<监察法>是党规转向国法的重要变化》，载《中国新闻周刊》2018年第611期。
3.2019年度江西省人民检察院检察理论研究一般课题
4.秦前红、叶海波：《国家监察制度改革研究》，法律出版社2017年。
5.汪海燕：《监察制度与《刑事诉讼法》的衔接》，载《政法论坛》2017年11月 ，第35卷第6期。
6.秦前红、叶海波：《国家监察制度改革研究》，法律出版社2017年。
7.汪海燕：《监察制度与《刑事诉讼法》的衔接》，载《政法论坛》2017年11月 ，第35卷第6期。
8.陈国庆：《职务犯罪监察调查与审查起诉衔接工作指引》，中国检察出版社2019年。
9.蔡健，张书林，黄敏，任洁：《监检衔接语境下检察机关引导取证制度的完善》，载《湖北第二师范学院学报》2019年。
10.吕晓刚：《监察调查提前介入实践完善研究》，载《法学杂志》2020年第1期。
11.吴健雄、廖永安：《反腐败：监察与司法的法法衔接》，中国检察出版社2019年。
12.吴健雄、廖永安：《反腐败：监察与司法的法法衔接》，中国检察出版社2019年。
作者简介：鞠蓉（1984-），江西萍乡人，萍乡市湘东区人民检察院办公室主任。
2019年度江西省人民检察院检察理论研究一般课题：检察机关与监察机关办案衔接的思考