摘要：PPP模式是政府引入社会资本投资建设公共基础设施项目的一种重要手段，特别是在西部地区政府普遍采取PPP模式建设高速公路等基础设施项目，吸引了不少建筑类企业作为社会资本投资，参与项目建设、运营和管理。近年来，随着国家出台一系列规范PPP项目实施的政策文件，PPP模式进入一个规范化的发展阶段，加之国家金融政策逐步收紧，PPP项目融资日益困难，本文对高速公路PPP项目融资存在的问题及应对策略进行探讨。
关键词：PPP模式；PPP项目；高速公路；融资；SPV公司
一、高速公路PPP项目的特点
结合我国当前的政策及项目实际运作情况，相较于传统的政府还贷模式，高速公路PPP项目实施中存在以下特点。
1、项目资本金认缴方众多
当前，高速公路PPP项目基本由大型建筑类企业或其牵头的联合体作为社会资本方中标，社会资本方与政府指定的政府出资人代表共同成立SPV公司，由社会资本方控股（股权比例大于50%）、政府方参股（股权比例小于50%），双方按股权比例共同负责项目资本金的认缴，社会资本方具体负责建设项目的融资、建设、运营和管理。从当前已成立的高速公路PPP项目SPV公司看，社会资本方多为联合体，其股东数量甚至多达10家以上，普遍存在SPV公司股东多、股权关系复杂的情况。
2、项目盈利能力不足
从目前全国高速公路PPP项目社会资本招标情况看，以PPP模式实施的高速公路项目多分布在我国中西部地区，项目社会效益大于经济效益。鉴于项目所在地区地质条件复杂、总投资较高，加之受经济社会发展水平不高、车流量不足等因素限制，项目车辆通行费、服务区经营等高速公路传统收入不高，项目自身财务生存能力较弱，需政府在高速公路建设期或运营期适当给予政府补助，项目SPV公司才能正常运营，社会资本方才能实现盈利。
3、项目实施合规性风险较高
部分地方政府为吸引社会资本投资，在PPP项目实施过程中往往出现政府承诺保底收益、回购资本金等行为，PPP项目明股实债、变相举债、增加政府债务等现象时有发生。当前，在国家严控政府债务风险前提下，为遏制此类行为严防地方政府隐性债务风险，财政部、国家发展改革委、国资委、中国人民银行等国家有关部门相继出台多项规范PPP项目实施政策及相关金融监管政策， PPP项目合规性风险加大，招商引资、项目贷款等越来越困难。
二、高速公路PPP项目融资中存在的问题
1、项目资本金认缴不实
高速公路PPP项目资本金一般为总投资的20%-30%，政府按照招标文件、投资协议、项目合作合同等约定对PPP项目SPV公司资本金到位情况进行监管，银行等金融机构通常也按资本金到位比例发放贷款。但许多高速公路PPP项目因政府或社会资本方未严格按照投资协议规定履行出资义务，社会资本不当引入基金产品参与项目造成“明股实债”、“借贷资金出资”等，导致被监管机构、银行等金融机构认定为项目资本金出资不实。
2、银行贷款落地困难
高速公路PPP项目建设周期长、投资金额大，需要大量银行长期贷款，但PPP项目SPV公司在落实银行贷款时，经常遇到项目尚未纳入财政部PPP项目管理库、项目盈利指标评测不达标、股东拒绝提供相应增信措施或项目前期土地手续批复文件缺失等问题，导致银行对项目的贷款不能按时发放。加之高速公路运营后有5年左右培育期的一般规律，项目运营前期收费收入较少，SPV公司需通过短贷等方能实现正常经营，由于资金需求较大项目短期贷款落地困难。
3、项目融资渠道较少
高速公路PPP项目投资大、资金周转速度慢、对社会资本方融资能力、设计施工技术水平、人才及管理等方面提出了较高要求，民间资本往往不愿参与项目实施。特别是当前金融监管趋严的环境下，民间资本更是难以承担高速公路PPP项目实施。
从已落地的高速公路PPP项目看，社会资本方多为建筑类央企或大型地方国企，很少有大型金融机构、民营企业牵头参与投资。加之受限于高速公路产权归属以及对SPV公司再融资的苛刻条件等限制因素，项目资产证券化、专项收益债等融资方式在高速公路PPP项目后续融资中应用不足。
三、造成高速公路PPP项目融资难的原因
1、社会资本方倾向“小股大债”的高杠杆融资
社会资本方投资高速公路PPP项目，一般是为取得高速公路项目投资建设的主导权，以通过承揽建设任务获取施工利润，但若如实按比例对高速公路PPP项目SPV公司出资，会造成项目SPV公司纳入其集团合并报表，从而推高集团有息负债规模和负债率，违背国家“降杠杆”的要求，因此建筑类央企或大型国企偏向于实施高杠杆融资策略，通过引入基金、信托等财务投资人对资本金出资，甚至为实现项目SPV公司出表而采取“明股实债”的方式。
2、项目可行性把关不严
高速公路建设具有较高专业性和复杂性，为实现项目尽快上马硬套PPP模式现象时有发生，盲目快速推动高速公路PPP项目。虽然按照国家政策的规定，PPP项目需要通过物有所值评价和财政承受能力论证，但在实践中大多流于形式，由于付费机制以及传统管理思想，咨询机构大多成为政府方的代言人，而社会投资人为获取建设任务往往不会反对咨询机构的可行性结论。这些容易造成高速公路PPP项目收益指标被美化、评价结果不准确等。
3、项目操作不规范
当前，国家PPP模式法律制度尚不健全，财政部、国家发展改革委等国家部委已出台的政策文件对PPP项目要求、标准未实现完全统一，导致在PPP项目实施过程中，政府与社会资本对政策的理解执行差异、利益诉求等存在诸多分歧，加之PPP项目存在操作程序不规范导致项目融资不顺,在融资中出现工可报告批复、环评批复、用地批复等审批文件阶段性缺失等现象。
四、应对高速公路PPP项目融资风险的策略
1、落实资本金出资，实现真股权投资
建筑类企业投资高速公路PPP项目，应以构建投资、建设、运营及管理一体的产业链为出发点，对项目给予足够的支持和资源倾斜，严格履行项目资本金认缴责任，通过合规的结构化融资实现项目SPV公司的出表，一是以自有资金进行项目资本金出资；二是避免“明股实债”，引入基金参与项目投资时，基金采取股权投资、且股权比例小于社会资本方股权的50%为宜，基金认缴的资本金为其自有资金，且不承诺基金保底收益及资本金回购，基金投资期限与项目投资周期保持一致。
2、加强项目可行性论证，重点把控盈利能力
政府方要科学编制项目实施方案，客观开展物有所值评价和财政承受能力论证，结合项目实际及财政情况，合理确定项目建设模式、补助机制和建设时序。建筑类企业要整合技术、造价、投融资、法务以及财税等专业人员，形成完善、专业的投资管控工作机制，按专业人干专业事的原则，准确评价PPP项目的政府方保障措施、产权界定、政府补助、付费方式、激励和风险分担机制等要素，深度参与项目前期论证工作，根据项目的条件、所处区域特点及与金融机构合作意向等要素，“量身定制”融资方案，控制和降低项目融资成本。
3、引入专业中介机构，提高项目实施规范性
建筑类企业在高速公路PPP项目立项、运作过程中应当引入独立、客观、专业的中介机构，特别是引入第三方评估机构，对高速公路PPP项目的可行性进行论证，科学合理地确定付费机制，不断推动内部专业人才队伍建设，注重对公路PPP项目全生命周期管理。选择信用较好、融资能力强的企业共同组建联合体，科学设置易于项目融资的股权结构。按照PPP项目有关规定，规范项目操作程序。
结束语：
综上所述，高速公路PPP项目应严格按照国家有关规定操作，建筑类企业应转变投融资观念，发挥自身金融优势，提高项目评价、合同管理等方面的管理水平方能顺利实施融资推动项目实施，也有利于PPP模式在我国高速公路建设中的深化应用。
参考文献：
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