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摘要：我国国土面积广大，国土空间规划工作也越来越受到重视。国土空间规划是基础性规划，在国家规划体系中发挥承上启下的作用。但社会对国土空间规划的认识有个逐步深入的过程。在我国，经历了从国土规划到空间规划，再到国土空间规划的演变历程。本文试图阐释这一历程，发现其背后的逻辑，并为编制和实施国土空间规划提供建议和意见。
关键词：国土规划；空间规划；国土空间规划；演进逻辑
引言
国土空间规划是对国家现有空间资源进行合理安排和计划，是以空间资源的合理利用为核心，从空间内的要素统筹、结构优化以及空间效率提升等方面进行突破运用，城市的空间资源配置是国土空间规划体系下的核心。
1我国国土空间规划现状
目前，我国的国土空间规划体系存在一些不合理的地方。首先，国土空间规划必须考虑不同区域的功能和布局，要按照区域发展的理论进行国土空间规划，落实好不同区域的发展定位。比如，雄安新区的战略规划、粤港澳大湾区的经济规划等都是国土空间规划必须要考虑的重点问题。区域规划要能充分体现出我国经济发展的战略布局和约束作用，在对国土空间进行规划时，要根据当地的发展指标来实施，同时建立相应的绩效考评方案。但是，目前国土空间规划的指标时效性不强，导致很多指标在落实的时候无从下手，没有参考价值。其次，我国的国土规划基本上还是按照国家、省、市、县和乡镇五级规划体系进行设置的，各个级别严格执行上一级的规划和指导，对于土地利用的相关指标也是从国家层面到地方层面逐级落实，进行任务分解，这样能充分保障我国农业生产需要的基本农田和基本建设的用地管控得到落实。但是，在具体的实施过程中弹性不足，尤其是一些无法预计的线性工程或者独立选址的项目还不能做到很好的处理，同时地方决策也对国土空间规划产生了一定的阻碍。在城乡规划方面，通过规划能避免土地资源浪费，让国土资源的价值得到最大限度地利用和发挥，也让城乡空间布局更加科学有序。但是，在实际的空间规划中存在重视城市规划、忽视农村规划的情况，在规划过程中以人口规模作为规划的参考，导致一些国土空间规划不合理，导致规划管理无序。
2国土空间规划管控实践梳理
2.1原有规划体系控制线
中国传统规划体系主要包括城乡建设规划、发展规划、国土资源规划、基础设施规划和海洋规划等六大类，控制线体系是由城乡建设规划系统的规划红线/道路红线、绿线、蓝线、紫线、黄线、橙线、黑线，以及由其余五大类规划提出的耕地保护红线、海洋生态红线等组成。对比不难发现:六大规划系统存在着管理部门各不相同、规划内容管制侧重点差异明显、规划管控层级错综复杂、规划体系间交叉重复内容较多，导致管控体系庞杂、控制线之间协调性差、管控层级间脱节严重、管控内容之间出现了越位、错位、缺位等问题。
2.2编制市县和乡镇国土空间规划
充分体现国家意志,以上位国土空间规划为指导,落实约束性指标,精准落地主体功能区战略,统筹生态、农业和城镇三类空间,划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界,明确国土空间开发保护格局,按照“严控增量,盘活存量,优化结构,提升效率”的原则,对全域范围内国土空间开发保护作出总体安排和综合部署,允许规划适当留白,为子孙后代留下空间。规划成果审批后,作为编制相关专项规划和详细规划的基本依据。各市州可因地制宜,以一个或几个乡镇为单元确定乡镇国土空间规划编制范围,由县级政府组织编制,也可将市县与乡镇国土空间规划合并编制。
2.3完善国土空间规划的政策体系
为确保国土空间规划落地实施，以主体功能区的政策体系为基础，结合新的功能区划，分类施策，使土地、财税、投资、产业政策更加精准化、精细化和精益化。一是，实施差异化的土地政策。根据不同的主体功能定位，实行差别化的土地利用政策和管理政策，科学合理地确定各类用地规模。结合高质量发展的要求，增强土地管理政策的灵活性，使中心城市和城市群等优势地区有更大的发展空间。进一步完善农业转移人口规模与城市新增建设用地规模挂钩制度，适当提高城镇居住用地比重，不断优化“三生”空间结构。探索生态用地增加与城镇建设用地增加相挂钩的机制，激励各地加大生态修复投入，提高生态空间的规模和质量。二是，完善精准化的财税制度。不断完善财政转移支付制度，扩大一般性转移支付比重，建立健全生态空间和农业空间占比高的地方政府基本财力保障体系。加快构建高质量发展的动力系统，打造高质量发展动力源，提高对中心城市和城市群地区科技创新、技术改造等方面公共财政支出比例。继续在重点生态功能区、农产品主产区实施企业所得税优惠政策，落实城镇化地区高新技术企业的税收优惠政策。三是，健全精细化的投资政策。鉴于重点生态功能区和农业地区财政能力薄弱，建议加快取消重点生态功能区和农产品主产区公益性建设项目市县配套，逐渐减免重点生态功能区生态环保项目市县配套。按照“农业发展类、农村基础设施建设类、农民增收类和农业农村生态保护类＋负面清单”的方式捆绑集中使用政府投资资金，研究探索生态环境保护专项资金整合＋负面清单的模式，最大限度发挥政府投资资金的效益。四是，实行更加精益化的产业政策。借鉴上海自贸区的经验，根据重点生态功能区和农产品主产区的特点、发展方向，研究制定重点生态功能区和农产品主体区产业准入的“负面清单”，强化产业政策的精准化管理。加强产业布局空间管控，用空间约束实现产业集聚、集中、集群发展，提升区域产业竞争力。
2.4建立完善的国土空间规划管理体系
国家要制定完善的国土空间规划法律法规，同时对于不同部门的职能进行明确的规定，确保不同的部门不出现推诿扯皮现象。在我国的国土空间规划实施程序中，要加强编制、修改、审批和监督等职能。建立完善层级管理体系，建立国家到县级的空间规划管理层级规划，尤其是要强化国家和省级国土规划管理部门的管控能力，要求市级和县级对于上级的约束指标进行严格的贯彻落实。同时，根据当地区域发展的特色，制定符合当地实际的规划指标，满足当地生态文明发展的需要。另外，要建立国家信息处理平台。利用现在的互联网、大数据、云计算等科学技术对国土空间规划中各种自然资源和测绘地形数据进行搜集，建立国土空间规划数据库，对我国的国土空间规划提供数据支持和参考，实现国土空间规划科学化和现代化。
2.5建立全要素全方位的空间保护开发利用策略
国土空间规划是一定时期内对国土空间开发和保护做出的总体安排和综合部署，是制定空间发展政策、开展国土空间资源、实施国土空间规划管理的依据。为贯彻落实国家关于空间规划体制改革要求，国土空间规划需要构建新时代空间保护制度和开发秩序，以空间治理和空间结构优化为主要内容，统一管控和高效利用空间资源，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，体现战略性、提高科学性、加强协调性、强化规划权威。开展国土空间规划，明确各类国土空间开发利用和保护的边界，是优化国土空间开发格局的重要源头保护手段和途径。2019年5月9日，国家发布《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，国土空间规划建立起全要素全方位一体化的空间保护开发利用机制尤为重要，要坚持底线思维，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。同时合理配置各项建设用地，合理控制土地开发强度，提高综合利用效率，实现集约高效的土地资源利用方式，充分做好保护和利用一体化和谐发展，从而推进国土空间开发格局的优化，实现我国国土的可持续发展。
2.6实施所有国土空间用途管制
各地、各部门应严格依据国土空间规划,对所有国土空间分区分类实施用途管制。城镇开发边界内的建设,依据详细规划核发规划许可。城镇开发边界外的建设,已编制村庄规划的,依据村庄规划发规划许可;未编制村庄规划的,依据乡镇国土空间规划、上级下达的约束指标和用途分区类型明确准入规则。鼓励市县因地制宜创新用途管制方式和规则。自然资源部门应会同生态环境、林业、水利、文物部门制定自然保护地、重要水源地、文物等地区的特殊用途管制制度。按照国家对重点生态功能区产业准入负面清单管控工作部署,适时开展评估调整。
2.7重构指标体系
在各个地方部门落实国土空间规划的任务中，要充分发挥指标体系的重要作用。通过构建合理的指标体系能为国土空间规划工作绩效考核提供重要的参考，因此构建科学、合理的国土空间规划指标体系能让区域经济实现可持续发展，提升我国的国土空间规划水平。在指标体系的建设中，要把政策重点向农村建设倾斜、向环境保护靠拢，向区域经济协调发展迈进，通过调研发现国土空间规划中的不合理因素并积极进行整改。在我国的国土空间规划指标体系建设中，重视绿色可持续发展，加大对生态环境的保护力度，同时要对美丽乡村建设进行综合考量，通过科学合理的国土空间规划彻底改变农村地区贫穷落后的精神面貌，同时在指标体系建设中要对精准扶贫的指标进行重点考察，要实现区域经济协调发展，在资源环保和可持续发展方面要注重用地规划的节约化和集约化发展，减少产业园区用地的规划。
结语
综上所述，国土空间规划是综合的、多维度的空间开发管理手段，是国家空间治理体系和治理能力现代化的重要基础，是国家治理体系的重要组成部分，需要坚持一种长期战略和短期实施相结合的发展方向，并且要实现经济和资源的一种协调发展，建立全要素全方位一体化的空间保护开发次序，优化国土空间管理体制机制。同时还需要注重科学性和先进性的规划要点，坚持以人为本、因地制宜，这些正是国土空间规划的关键所在。国土空间规划是新时代背景下新型规划体系，尚未形成完善的体系架构，还面临很多新的问题，还需要进一步的探索和研究，共同构建完善的国土空间规划体系。
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