《中国周刊》欧美国家水资源管理的经验及其启示

发表时间:2017/3/15   来源:《中国周刊》   作者:
[导读] 从二次世界大战结束到二十世纪六十年代,西欧和美国的经济和社会发展迅速,但也为此付出了环境质量严重恶化的代价。由于城市化发展、工业和现代农业生产、防洪和发电设施的修建、公共投资失当等原因,加上管理部门反应迟缓,水资源稀缺和水质下降成为最紧迫的环境问题之一,威胁到各国的经济发展和公众健康。

王满传

从二次世界大战结束到二十世纪六十年代,西欧和美国的经济和社会发展迅速,但也为此付出了环境质量严重恶化的代价。由于城市化发展、工业和现代农业生产、防洪和发电设施的修建、公共投资失当等原因,加上管理部门反应迟缓,水资源稀缺和水质下降成为最紧迫的环境问题之一,威胁到各国的经济发展和公众健康。

面对水资源稀缺的压力,在过去15至20年里,欧美诸国以及其他一些工业化国家努力寻求解决办法。其中,最引人注目的一个方面就是水资源管理模式的转变。

水资源管理机构

欧盟于2000年颁布了《水资源管理框架指导方针》,为各成员国的水资源管理规定了共同的目标、原则、方法和基本措施,对各国以流域为单位制定管理规划提出了具体要求。从本质上看,目前欧洲的水资源管理机构有三种模式。其中,英国、法国和德国的管理系统都具有综合性特点。

在英国,环境署是中央政府负责水资源管理的最主要机构,其职责涵盖与水资源相关的众多方面:防洪、水质保护、特定受控行业的废水减排、渔业和航运等。其宽泛的职权范围为水资源的综合管理提供了有利条件。除国家级的管理机构之外,环境署还设有区域和地区办公室,环境署的八个区域办公室对应于英格兰与威尔士境内的八个大河流域。在法国,环境部作为国家级的水资源管理行政机构,主要负责水质保护,水环境与河流系统的保护、管理和改善,就政府对相关行业的干预行为进行协调和规划;全国水资源委员会在全国水资源政策的制定以及法律和规章文本的起草中发挥着举足轻重的作用;法国的六大流域,每个都有一个流域管理委员会和水资源管理局,二者都参与水资源开发和管理总体规划的起草,都受环境部监督。在德国,联邦政府负责制定有关水资源管理框架的总体规定,各州必须通过地方立法将这些联邦政府制定的总体性法律转化为州法律,也可自行制定补充性的法规。联邦环境、自然保护和核安全部是联邦政府主管环境和水资源问题的最高权力机构,负责处理与水资源管理相关的基本问题以及跨地区合作,水资源管理规制的实施由各州和市政府负责。

在美国,根据宪法,联邦政府负责制定水资源管理的总体政策和规章,由州负责实施。负责水资源管理的联邦政府机构有环境保护署、陆军工程兵团、美国地质调查局、鱼类和野生动植物管理局、水土保持局、国家海洋与大气管理局、联邦能源监管委员会等机构;各州政府对于其辖区内的水和水权分配、水交易、水质保护等问题拥有大部分的权力,并建立了相当健全的州级水资源管理机构。为了解决跨州的水资源管理问题,美国建立了一些基于流域的水资源管理委员会。美国在水资源管理方面制定了很多法律法规和政策,包括《清洁水法》《安全饮用水法》《濒危物种法》等法律以及日最大负荷总量限制、水质管理规划、非点源控制计划等一系列重要的政策措施。

水资源管理手段

在过去十几年里,欧洲很多国家和美国在水资源管理中越来越多地采用经济手段。

一、分配水权及开展水权交易,具体包括水权分配、水交易和水质交易。多个国家在水资源管理中都采用了水权和水权交易手段,其中,美国的水权和水权交易制度最为典型。美国没有全国性的水权法,水资源主要归各州管理。


多数州都有水法典或法律,规定了公共用水和废水处理设施的权利归属,明确州政府对投资者拥有的供水企业及其价格确定具有监管权,并规定向私人和政府实体分配用水权。至于审批水权申请适用什么法律,则取决于申请用水是地表水还是地下水以及水处于什么地理位置。

在东部31个州,地表水的使用权是根据土地毗连原则确定的。就是说,如果某个人拥有的土地与河流、溪流、池塘或湖泊毗邻,那么,此人即拥有使用该水源的水的权利。但这只是一种对水的用益权,而非财产权。它依附于对河岸土地的拥有权。

在西部19个州,水是按照“依据历史”的原则来分配的,即“谁先到,谁有权”。在这些州,水权是一种专有权,不受土地和水之间关系的影响。但是,这种权利的保持有赖于对水的持续使用,如果不用水,则水权可能丧失。这种权利一般可以出售或转让,而且可以长期储存。

“水的有益使用”是拥有水权的依据,其目的在于防止水的浪费,使更多的水权拥有者能够用上水。

对于地下水的水权分配,不同的州有不同的原则。在得克萨斯州,任何人有权利无限制地使用其土地和房屋之下的水,这种水权是无条件的。在加利福尼亚以及东部多数州里,地下水是按照“合理使用”的原则分配给土地所有者,但有一个附加条件,就是他们对水的使用不得妨碍其他用户。在西部各州,则是根据优先权来确定地下水的使用权,就是说,地下水的先前用户拥有最大的法定权利。

各州政府都对水权的行使实行干预。西部所有州的宪法均明确规定水是公共资源。有些州,如加利福利亚和华盛顿州,开始实施体现公益要求的政策。在这些州里,水权的转让(出售、租赁或交换)须提出申请并得到州水资源委员会的批准。美国东部的一些州自上个世纪五十年代以来实施行政许可制度,对河岸权制度进行补充。

除了州水资源管理机构的干预之外,诸如《清洁水法》和《濒危物种法》之類的联邦环境法律法规对现有的水权也产生越来越大的影响。这类法律规定联邦政府有权对水系的最小流量进行监管,并有可能要求各州重新考虑水的分配,以改善河道水流和水质。

水交易有利于调节水的分布。美国有些地区设有非常成熟、非常活跃的水交易市场,这些市场有利于发挥水的最佳用途,为新增和临时用户提供充足的水源,为改善用水设施、提高用水效率提供资金保障。成立于上个世纪三十年代的爱达荷州供水银行是一个典型的例子。该供水银行由一个水资源委员会经营,它有两个业务项目:租水库和供水银行。那些用不完所分配水权的用户可以将多余的部分存在该行,以供出租或出售给需要的用户。

美国西部也有大规模的水交易。将农业用水卖给城市和工业使用促进了该地区的经济发展。典型的例子是北科罗拉多水保护区。该地方机构与联邦复垦局合作,兴建了科罗拉多大汤普森工程。该工程是科罗拉多最大的隔山引水工程,为科罗拉多东北部30 个城镇、100 多家沟渠和水库管理公司以及60 万英亩农田补充供水。

……

(本文转载于网络)

(文章原文来源:内容详情请看《中国周刊》2017年03期

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