《第一财经日报》 G20应携手推动基础设施投资

发表时间:2016/9/6   来源:第一财经日报   作者:田慧芳 傅成玉
[导读] 2016年G20应在全球携手推动互联互通方面发挥领导作用,提供足够融资,提高资金的杠杆作用和使用效率,同时推动多边开发银行的跨区域合作,提升多边开发融资体系的融资能力和治理效率
[2016年G20应在全球携手推动互联互通方面发挥领导作用,提供足够融资,提高资金的杠杆作用和使用效率,同时推动多边开发银行的跨区域合作,提升多边开发融资体系的融资能力和治理效率,推动私营部门投资、公共部门资金及多边机构支持的密切配合,为私人资本开拓国际市场创造良好的前景和稳定的投融资环境]

2008年至今,金融危机已经进入第8个年头,世界经济复苏依旧艰难曲折,不平衡性和脆弱性进一步发展。但另一方面,危机爆发以来,全球基础设施建设进入快速、稳定发展期,亚、非、拉等地区对基础设施投资有着强劲的资金与技术需求,美、欧等发达国家基础设施也面临更新换代,给全球经济发展带来了巨大空间。振兴和增加基础设施领域的公共和私人投资,对促进增长、创造就业和提高生产力至关重要。

自2011年以来,基础设施投资已经逐渐成为二十国集团(G20)国家的首要议程。2016年,中国是G20首脑峰会的主办国,将G20峰会主题确定为“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”,希望之一就是以基础设施互联互通为媒介,加强全球基础设施投资与可持续发展,形成世界规模经济效应和联动效应,让全球共享包容性发展所带来的效益和财富。

2016年正值中国“一带一路”倡议具体推进的关键年份。二十国集团工商峰会(B20)作为国际工商界参与国际经贸规则制定和全球经济治理的一个重要平台,建议中国借G20主办国之机携手推动基础设施互联互通建设,鼓励G20成员国制定基础设施改革议程,改善投资环境,推动私营部门的投资和公共部门的资金及多边机构支持的密切配合,适度提高资金杠杆和使用效率,提升多边开发融资体系的融资能力和治理效率,挖掘私营部门的投资潜力,切实推动全球经济向着“强劲、可持续、平衡增长”的目标迈进。

全球基础设施投资中的中国角色

过去30年,随着中国的改革开放和城镇化的发展,中国快速成为全球最大的基建市场。2012年,面对经济增速不断下滑的压力,中国政府又加大了基础设施投资力度。基础设施投资的不断增长一方面对中国经济的高速增长起到了支撑作用,另一方面经济的高速增长又反过来为基础设施的进一步投入提供了更多的资源,两者之间呈现出相互促进的关系。

1.?中国境内的基础设施建设

2008年下半年金融危机爆发以来,中国成为带动世界经济复苏的重要引擎,其中基础设施投资对中国经济增长的贡献具有重要意义。

为加快完善交通基础设施网络,充分发挥交通重大工程建设对于促投资、调结构、稳增长的重要作用,更好地支撑国家战略目标的实现,国家发改委与交通运输部于2016年5月联合发布了《交通基础设施重大工程建设三年行动计划》,指出“十三五”时期是交通基础设施重大工程建设的重要阶段,包括铁路、公路、水路、机场、城市轨道交通五大类共计303项即将开展的重大建设工程,其中涉及的资金共计4.7万亿元。

在规模增长的同时,中国的基础设施建设也存在一些问题,主要表现为:

第一,资金来源相对单一,投融资体制亟待改进。中国的基础设施建设主要由政府主导,导致政府债务快速增长,难以长期持续。对此,中国政府提出要积极发展混合所有制,即鼓励社会资本通过特许经营、股权投资、PPP模式等方式,调动私营资本积极参与基础设施投资运营,实现项目共建合营,提高运营效率和收益。此外,2014年,中国政府将多个已规划的基础设施项目向外国投资开放,包括铁路、天然气管道、电信及清洁能源项目。2015年初,中国政府宣布对外国投资法律进行重大改革,将允许外国投资进入未列入负面清单的行业,同时减少审批延误,促进中外企业的公平竞争。目前中国正在草拟以上改革方案,并可能需要一到两年时间将其付诸实施。

第二,基建质量和运行效率不高。中国的公路、铁路里程与国土面积的比例仅为0.7%,远低于美国2.5%的水平。人均的基础设施水平和发达国家相比仍然有巨大的差距。为此,中央政府提出重点加强道路交通(地铁、轻轨、大容量公交等)、管网(供水、污水、雨水、燃气、供热、通信、电网、排水防涝、防洪以及城市地下综合管廊试点等)、污水和垃圾处理、生态园林等四个方面的建设,提升基础设施建设质量,形成适度超前、相互衔接、满足未来需求的功能体系。对于中西部地区和城乡在基建存量和质量方面存在的较大差距,中国通过向中西部、农村及落后地区乃至与转型升级相关的重点领域加大政府投资力度,调整结构、补齐“短板”,推动基础设施领域建设更趋均衡,引领经济转型升级。

第三,中国在基础设施建设领域经验丰富,但不少基建相关行业均处于明显的产能过剩状态,比如钢铁、水泥等。全球基建热潮给中国带来了新的机遇,开拓海外基建需求,将是中国的一个重要方向。

2.对外援助和对外承包工程项目

自新中国建立伊始,中国就开始向其他国家提供经济援助。在援建中,中国坚持“授人以渔”的援助理念,通过人力资源开发合作、技术合作、志愿者服务等方式,与其他发展中国家分享发展经验和实用技术,增强他们自主发展的功能。

对外承包工程是在对外经济援助基础上快速发展起来的。2000年中国对外承包工程新签合同额仅为149亿美元,2006年后进入快速增长通道,至2015年新签合同额已经突破2000亿美元,涉及铁路、公路、港口、电力、管道、园区等不同类型的项目,遍布亚、非、欧、拉美、北美、大洋洲等。

对外承包工程企业秉持“全球责任、和谐共赢”理念,在海外建设了很多惠及民生的工程项目。但在对外承包工程整体保持平稳发展的同时,项目建设过程也充满了挑战。

首先,竞争日益激烈。欧美日等国的大型承包商在技术专利、融资能力、管理水平等方面占有明显优势。发展中国家国际承包商的技术水平和管理能力也不断提高,使得国际承包工程的产业分工日益深化。中国对外承包工程企业之间以及中外承包商之间的分工与合作未来将成为主流。

第二,国际投资壁垒和贸易保护主义存在。大部分国家对基础设施建设行业的开放持谨慎态度,市场的开放度仅为30%左右。近年来频发以国家安全为由将已经中标的中国公司排除在外的情况。

此外,基建行业存在各种复杂的国际、国内规章和标准,包括建筑许可、产权登记、资格审查、环境保护等。这需要各国通过双边和多边合作,加强在标准和规范方面的合作。

第三,中国企业融资能力弱,融资渠道单一。中国对外承包工程企业常以带资承包的方式参与国际竞争,主要是依靠出口卖方信贷。受能力和理念限制,国际流行的BOT、PPP等投融资方式很少被中国企业所采用。这需要中国金融机构积极开展金融创新,为对外工程承包提供多样化的金融业务;需要创新配套的融资保险机制,推动对外承包工程项目人民币结算,帮助企业规避汇率、金融风险。

第四,承包工程面临国际经营人才短缺、属地化经营水平和社会责任工作有待提高的问题。

G20/B20框架下对基础设施投资的政策建议

基础设施投资议题是历届G20峰会的热门话题。自2011年法国巴黎的G20峰会后,G20就将基础设施投资视为撬动经济增长的关键杠杆,随后制订了一系列行动计划。

2016年,作为G20主席国,中国的议程仍然将基础设施投资议题列为核心议题持续推进,以充分利用投资支持G20增长战略及2030可持续发展议程,同时结合中国“十三五”时期在加强同国际金融机构合作、扩大基础设施覆盖面、推进基础设施互联互通等方面的战略利益需求。2016年G20框架下的基础设施投资议题讨论主要围绕三方面展开:

第一,优化多边开发银行(MDBs)的资产结构,动员多边开发银行资源。鼓励MDBs采取联合行动支持基础设施投资,包括优化MDBs资产负债表、支持MDBs设定基础设施投资的数量目标,推动亚洲基础设施开发银行、金砖国家新开发银行等新机构与现有MDBs的务实合作,及以MDBs为平台调动私营部门资源,加强三方合作或多方合作。

第二,加强现有基础设施互联互通倡议联动。以提升全球基础设施互联互通水平为目标,加强现有区域或国别基础设施互联互通倡议的合作和政策衔接,增进成员以及机构间的政策信息、项目信息共享,并分析基础设施互联互通面临的共同挑战和前景。

第三,多元化基础设施的融资渠道,撬动私营部门投资基础设施。

B20作为国际工商界参与国际经贸规则制定和全球经济治理的重要平台,专门于2014年成立了投资与基础设施研究小组,并提交B20基础设施和投资研究小组报告以鼓励二十国集团政府制定雄心勃勃的基础设施改革议程。近年来中国政府提出并积极推动“一带一路”互联互通,这与B20基础设施建议不谋而合。让“一带一路”沿线国家共享中国改革发展成果,共同推动B20国家乃至全球经济包容性可持续发展自然成为中国推动2016年B20的重要思考。2016年B20基础设施工作组提出以下具体建议:

第一,增加并加快经严格、客观评估和优先排序,筹备充分且可融资性强的项目储备。具体而言,政府应制定连贯一致的基础设施愿景、规划和项目储备;规范、简化并加快项目筹备和采购流程;评估项目所有可能的资金或收入来源的潜力和可行性;制定可融资的PPP和其他私人投资的模式,这些模式要建立在符合最佳国际实践标准、平衡的风险分摊以及足够的对长期投资者的保护,特别是提供政治和法律风险的保护基础上。鼓励创建协调中心,利用多边开发银行、机构,全球基础设施投资中心以及G20成员国专家来制定标准化的项目开发框架来指导和加快项目储备。

第二,制定有力的监管规则,实施资产货币化战略,推动开发创新金融工具释放基础设施长期投资的潜力。G20成员国要改善投资环境、强化法治建设和市场监管。鼓励采取资产货币化措施,允许把成熟项目的回报再投资到新的项目,进而增加长期投资者的投资机会,提高资产的市场流动性。各成员国应创新金融工具帮助投资者开展债权和股权的投资(如创建基础设施投资的全球保险池)。

第三,加强多边开发银行和机构在推进私营部门投资基础设施的催化作用。包括加强各MDBs之间协调与合作的广度和深度,尤其是在共同融资和技术援助等领域,并为政府开发可融资性强的项目提供更多支持。鼓励各MDBs开发和支持创新金融工具。通过改善协调工作,以及更好地利用技术援助能力和资产负债表,提升多边开发银行和机构的效率。加强各MDBs在联合融资、项目筹备流程、项目数据和知识共享等领域的协调与合作;各MDBs应将技术援助方案与各国政府的目标相匹配,以加快可融资性强的项目的开发;各MDBs应通过开发和支持创新金融工具,加强利用其资产负债表,以吸引私营部门融资。

第四,通过对资产管理最佳实践和创新技术的支持和推动,提高基础设施项目整个生命周期的生产率,并构建面向未来的先进基础设施。鼓励成员国实施资产转换的举措,通过更好地使用数字化和其他创新技术以及资产管理的最佳实践,提升既有基础设施的潜在价值。政府应在基础设施建设领域推广创新技术及其他能提高生产效率的技术;通过在基础设施运营和维护等领域更好地使用数字化和其他创新技术,开发现有资产的潜在价值。工程建设监管机构及采购单位应激励使用提高生产效率的技术和其他工程建设领域的创新。

第五,加强或建立国家层面、地区层面和全球层面的相应机制来强化各行业基础设施的互联互通,例如全球能源互联互通(GEI),PIDA、跨欧网络(TEN)和中美洲电力互联互通系统(SIEPAC)。B20支持G20提出的“全球基础设施互联互通联盟倡议”,建议尽快实施,并建议通过“联盟”扩展其他跨国基础设施项目和实施机制。同时欢迎G20各政府应设立年度基础设施互联互通论坛(峰会),将政界、商界和其他领袖会集在一起,制定互联互通议程,促进跨区域和跨行业的最佳实践交流。

总之,2016年G20应在全球携手推动互联互通方面发挥领导作用,提供足够融资,提高资金的杠杆作用和使用效率,同时推动多边开发银行的跨区域合作,提升多边开发融资体系的融资能力和治理效率,推动私营部门投资、公共部门资金及多边机构支持的密切配合,为私人资本开拓国际市场创造良好的前景和稳定的投融资环境。

(作者田慧芳系中国社会科学院世界经济与政治研究所全球治理室副主任。傅成玉系2015年和2016年B20基础设施工作组联合主席、曾任中海油董事长兼CEO和中石化董事长。本文节选自第一财经研究院主编“G20与中国”系列图书之《B20与基础设施投资》,已由外文出版社出版)
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