当年的立法背景

　　黎建飞教授曾参与劳动法的起草工作，他谈起了劳动立法时的一些考虑：“对于时效问题，我们也是反复权衡，并参考了各国的立法惯例，最后确定了60天的时间限制。我们认为，法律对权利的保护不是时效越长越好。因为随着时间的流逝，证明权利的证据在逐渐消失，权利存在的环境也可能发生了变化，权利的保护可能更为不易。在劳动关系中，一旦劳动者与雇主发生了劳动争议，他必须尽快收集相关证据，比如劳动合同、工资条、考勤条等。如果时效很长，可能很多证据就难以收集了。所以，在劳动争议处理的时效这种问题上，保护一种权利，与时间的长短并不成正比。并不是时间长，权利更能得到保护；时间短，权利更难得到保护。”

　　“另外，从司法实践中看，民事诉讼法规定，一般民事争议的诉讼时效为2年，但像人身伤害赔偿案件的诉讼时效仅为1年，而像宅基地这样的不动产纠纷案件的诉讼时效却长达20年。难道人身权利不比债务纠纷、宅基地重要？因此，从这些规定可以看出，法律对权利的保护并不是时间越长越好，特别是对影响到人的生存的一些权利，时效必须尽可能地缩短，在最短的时间里解决一个必须要解决的争议，反倒是对劳动者最大的保护。在劳动纠纷发生以后，如果劳动者的权利受到了侵害，劳动者必然要求尽快解决，因为他(她)或者要继续工作，或者要重新就业，这些都不能长久拖延，否则，劳动者的生存就会发生困难。所以，当时制定劳动法时规定了很短的诉讼时效，要求及时地处理劳动争议，保护劳动者的合法权益。”

　　在发展过程中，劳动法也表现出越来越强的公法性质，劳动者的劳动权已经进入宪法规范的范畴。公权救济的时效一般都很短，比如行政法领域，公民提起行政复议的一般时效为60日，而公民提起行政诉讼的一般时效也仅为3个月。因此，劳动者寻求劳动权的救济时效也应该很短。

　　黎建飞教授指出，1993年通过的企业劳动争议处理条例规定的时效为“当事人应当从知道或者应当知道其权利被侵害之日起6个月内”，以书面的形式向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。1994年我们制定劳动法时，充分考虑而不是忽略了这条规定，认为6个月的时效太长，最后把劳动争议的时效定为60天。在法律适用上，即使不考虑上位法优于下位法的原则，根据后法优于前法的原则，实践中也应该适用劳动法规定的60天时效，而不能再适用企业劳动争议处理条例规定的6个月时效。

　　黎建飞教授也说：“当然，规定60天的时效合不合理，每个人有每个人的看法，我在这里只是阐述当时的立法目的，我认为60天没有什么问题。”

　　劳动者为何不依法维权

　　但是，实践中为什么会产生这么多问题呢？黎建飞教授认为，主要在于两个原因：一是劳动者本人通过法律维权的意识薄弱；二是劳动者不敢通过法律进行维权。

　　劳动者维权意识薄弱。由于我国劳动法仅仅颁布13年，劳动者还未养成依法维权的观念，大多数劳动者还是习惯于找领导解决劳动争议。结果，在这种不必要的过程中，时间悄悄流逝。当劳动者看到找领导解决无望，再想拿起法律武器时，时效已经过了。实践中，有些雇主正是利用这一点，比如劳动者出了工伤，满口答应说给解决问题，然后有意拖延。而工伤认定需要在1个月内完成，等1个月过去后，雇主就弃劳动者于不顾了。因此，作为劳动者，一旦与雇主发生劳动争议，应该尽快通过法定程序依法维权，别无它路。

　　黎建飞教授认为，要解决这种情况，可以试用两种解决方案。一是迁就现实，把时效延长。二是不延长时效，提醒劳动者通过法律的方式及时维权。无疑，第一种方案并不能最终解决雇主规避法律的行为，反而会继续增大劳动者维权的成本。第二种方案则是更符合法治社会进步的维权模式。

　　劳动者不敢维权。实践中，发生劳动争议后，劳动者在60天的时效内往往不敢依法维权，因为我国还没有与国际上通行的劳动规则接轨，特别是招聘容易开除难的规则。根据这一规则，雇主解除与劳动者的劳动关系，必须符合法律的规定，具有法定事由。而在我国，雇主开除劳动者却非常容易，导致劳动者害怕丢掉工作而不敢依法维权。另外，劳动者的维权成本过高，敢于维权者太少，成功的维权案例不多，也是一个重要原因，劳动者需要用自己的金钱、时间、精力为自己申请仲裁、打官司。而在世界范围内，这些事情都由工会代劳了，劳动者付出的只是一点点工会费。比如加班工资纠纷，许多劳动者虽然加班了，但他不敢向雇主提出。等双方的劳动合同期满或者劳动合同解除时，劳动者才去打这场官司，60天的时效早已经过去了，此外，有些证明劳动者当时加班的证据已经没有了。

　　法律应区别对待

　　孙德强副教授为此建议：劳动争议处理制度在设立时效制度时应该注意两个问题，一是保留一个相对较长的时间跨度留给双方当事人协商和调解，时效太长或者太短，都不利于劳动关系的稳定；二是尽量不突破民事实体法的时效制度，这样使仲裁机构和法院不需要再熟悉一种新的时效制度，当事人双方通过协商、调解，实在无法解决劳动纠纷的，才选择仲裁或者诉讼。

　　对于时效的中止、中断和延长问题，建议可以依照劳动法的私法属性，参照和借鉴民法通则关于诉讼时效中止、中断和延长的规定，对劳动争议处理时效的中止、中断和延长作出明确规定。

　　黎建飞教授的建议是，我们坚持60天的劳动争议解决时效，并不是说所有的劳动争议都只能有60天的时效，对于一些特殊的劳动关系，应该突破60天的时效限制，甚至不受时效限制。比如社会保险费的问题。实践中，雇主不为劳动者缴纳或者少为劳动者缴纳社会保险费的现象非常普遍，虽然社会保险费纠纷反映的是政府和雇主的关系，但是，为社会保险费打官司的是劳动者，等于是劳动者在帮政府打官司，劳动者自己聘请律师，自己承担诉讼费，结果还可能因为时效限制打不赢官司。像工资的拖欠、工伤的认定等都属于这类问题。这不能不说是我国劳动立法的一大缺陷。

　　黎建飞教授总结说，劳动争议的时效之所以在实践中引起争议，是因为有关法律规定存在着冲突，因此，立法机关应该对这种冲突现象有所作为，以法律的形式明确劳动争议的一般时效到底是多长时间，劳动争议的特殊时效是多长时间，哪些劳动争议适用特殊时效。而且，规范的法律规定也会统一司法和仲裁对时效的认识，更好地保护劳动者的合法权益。

　　2007年8月26日，全国人大常委会首次审议劳动争议调解仲裁法(草案)，该草案对时效问题作出了明确规定：“劳动争议申请仲裁的时效期间为6个月。仲裁时效期间从当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。”

　　草案的起草者认为，延长劳动法规定的“60日”仲裁时效，使劳动者避免因过了时效而无法申请劳动仲裁。

　　同时，如果“6个月”的仲裁时效得到立法机关认可，也解决了有关法律法规之间就此问题的冲突，还对劳动合同法的实施提供了坚实的制度保障。

　　救济模式 裁审分离？

　　继劳动合同法高票获得通过，2007年8月26日，劳动争议调解仲裁法(草案)也由全国人大常委会首次审议。据了解，这是一部程序性法律，在基本维持现行“先裁后审”模式的基础上，针对实践中劳动争议案件处理周期长的问题，规定部分案件一裁终局。

　　“先裁后审”不合时宜？

　　一旦劳动者和用人单位发生了劳动争议，当事人该怎样维护自己的合法权益呢？根据劳动法的规定，劳动争议可以通过协商、调解、仲裁、诉讼等解决。

　　劳动法第七十九条规定：“劳动争议发生后，当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解；调解不成当事人一方要求仲裁的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁裁决；当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。”

　　据此，孙德强副教授认为，我国的劳动争议处理模式就是“先裁后审”。

　　作为劳动法起草者之一，黎建飞教授回忆说，13年前，劳动法制定时确立的仲裁前置模式符合当时的实际。

　　黎建飞教授介绍，在制定劳动法的过程中，到底选择何种模式解决劳动争议，大家分歧很大。立法最后采用了“仲裁前置、一裁两审”的模式是经过慎重考虑的。如果允许劳动争议的双方当事人既能向仲裁机构提起仲裁申请，又可以直接向人民法院提起诉讼，那么，人们在仲裁机构与审判机关之间，更相信处于中立地位的法院。这样一来，大量的劳动纠纷会直接涌向人民法院，将使法院不堪重负，而当时的审判力量还无力处理大量的劳动争议案件。此外，如果劳动纠纷都进入诉讼程序，还会使刚刚建立的劳动仲裁制度因为没有案件可供仲裁而逐渐萎缩以至于最后消失。其实，刚刚建立的劳动仲裁是一种专业化的仲裁机构，在处理劳动纠纷时，由于比较了解劳动纠纷，因而比诉讼更具有优势。经过劳动仲裁处理之后，绝大多数的劳动纠纷得到解决，只有少部分劳动纠纷经仲裁后进入审判程序。

　　然而，随着社会的发展和市场经济环境中劳动关系的不断复杂化，劳动纠纷日渐增多，现行劳动争议处理体制的弊端在运行过程中逐渐暴露出来。“随着市场经济迅速发展，合同制员工日益增多，其维权意识日益增强，与聘用单位之间的纠纷明显增多”。据统计，2006年，我国劳动争议案件立案总数为31.7万件，其中因劳动报酬和社会保障问题引发的劳动争议占到全部劳动争议案件的三分之二；1995至2006年，劳动争议案件数量增加13.5倍。面对如此数量的劳动纠纷，劳动法规定的“先裁后审”模式反而使劳动仲裁机构不堪重负；另一方面，这种模式也使劳动者寻求救济的周期拉长，不利于劳动者权利的保护。

　　在黎建飞教授看来，解决劳动争议过程中，目前的仲裁前置模式积弊重重。

　　首先，劳动者寻求解决劳动争议的成本提高。劳动者无论是申请劳动仲裁，或者是打劳动官司，花费的是自己的时间和自己的资金，完整走完仲裁程序和两审终审程序，肯定比单纯的仲裁程序或者单纯的诉讼程序的成本高。劳动官司适用的又是民事诉讼程序，一旦劳动者败诉，还要负担诉讼费用。但对雇主来说，无论是参加劳动仲裁还是参加诉讼，其支出的费用都纳入生产成本。

　　其次，有可能将劳动者拒于法院大门之外。劳动者与雇主发生劳动争议后，向劳动争议仲裁委员会申请劳动仲裁，劳动仲裁委员会经审理后，在法定期限内拒不作出仲裁裁决，或者作出了不予受理的决定。这时，由于“仲裁是提起诉讼的必经程序”，而最高人民法院在有关司法解释中曾就此作出明确答复，当事人如果不服，“向人民法院提起行政诉讼的，人民法院不予受理”。这样一来，劳动者就被法院拒之门外。

　　此外，劳动者容易陷入讼累。根据目前的劳动争议处理模式，一件劳动纠纷要最终得到处理，必须经过仲裁，法院一审、二审，处理周期太长。其中，劳动仲裁庭处理的期限是60日，案情复杂的可适当延长。当事人不服裁决可在收到裁决书之日起15日内向法院起诉。法院审理劳动争议案件，一审普通程序的期限是6个月，可再延长6个月。若当事人不服提起上诉，二审程序期限是3个月，特殊情况也可以延长。这样，一起劳动争议案件经过一裁两审，无论如何也需要1年以上，使劳动者疲惫不堪。

　　孙德强副教授也补充说，调解以及仲裁如果能起到应有的作用，在自己的环节使劳动争议程序终结，就很好地实现了设定这种机构的目的。但是，问题在于其不能使程序终结，即使是正确的处理也不能，除非到了诉讼阶段。而且，在这一过程中，前一个环节所做的工作，在后一个环节中因为完全不被认可而归于无效，导致了社会资源的巨大浪费。

　　“先裁后审”基本维持

　　黎建飞教授认为，要很好地解决劳动纠纷，最好的办法是建立劳动争议处理的专门机关，比如劳动法庭或者劳动法院，不但能消化劳动仲裁机构，而且解决了法院审理劳动纠纷的知识缺陷。

　　在具体审理劳动纠纷时，劳动法庭可采取职业法官与名誉法官相结合的形式组成。由于名誉法官来自于当事人，包括代表雇主以及雇员两方，可以使劳动争议双方在心理上增加对法庭的信任度，更容易地去接受法庭的裁判。

　　虽然这种独立的劳动法院能够解决劳动纠纷审理的专门化问题，很好地解决劳动争议问题，但是，由于其涉及到我国现有相关法律的重大修改，涉及到许多方面的调整，恐怕目前很难具备相关条件。

　　在孙德强副教授看来，相比而言，实行“裁审分离，各自终局”制未必不是一种很好的选择。“裁审分离”指的是劳动争议调解机构调解不成或当事人不愿调解，当事人可以在申请仲裁和提起诉讼之间任选一种方式，申请仲裁的不得再提起诉讼；已提起诉讼的就不得再申请仲裁。“各自终局”是说，选择仲裁的，仲裁裁决为一裁终局，不得就终局的仲裁裁决提请上级仲裁机构复议或向法院起诉；选择诉讼的，诉讼仍要经过两审终审。

　　“裁审分离，各自终局”首先可以缩短劳动争议处理的时间，提高劳动争议处理工作的效率，降低劳动争议的处理成本，使劳动争议双方当事人特别是劳动者的合法权益得到及时有效的保护。其次，可以充分发挥劳动仲裁制度和劳动诉讼制度的职能，分流劳动争议案件，减轻劳动纠纷急剧增加给劳动仲裁部门带来的压力。再次，既尊重当事人自愿仲裁原则的需要，又保护当事人的合法诉权，拓宽了主体解决劳动争议处理的途径。

　　作为一种行之有效的解决争议的方法，仲裁的历史源远流长且形成了一些特点。比如当事人双方通过仲裁协议将争议交给第三方，第三方居中裁决；双方可以选择仲裁员和仲裁所适用的法律，选择仲裁机构，裁决一次终局；当事人对裁决不服，既不能向上一级仲裁机构上诉，也不能向人民法院起诉；仲裁裁决具有法律效力；仲裁程序简便，方式灵活；处理过程快捷，收费较低等。

　　建立这种制度，只需要对现行劳动争议处理制度稍加改造即可，既能解决问题，也节约了司法资源，容易为社会各界所接受。

　　据了解，全国人大常委会首次审议的劳动争议调解仲裁法(草案)并未选择“或裁或审”的模式，而是在基本维持现行“先裁后审”模式的基础上，针对实践中劳动争议案件处理周期长的问题，规定部分案件一裁终局。

　　草案的起草者认为，现行的劳动争议处理程序经过20多年实践，已经被社会所接受，而且，“先裁后审”能够充分发挥仲裁的作用，提高仲裁裁决的权威和公信力，减轻法院的受案压力；使劳动者少打官司，降低维权成本。

　　为此，该草案维持了现行的“先裁后审”模式。同时，草案规定：“下列劳动争议仲裁案件，仲裁裁决为终局裁决，裁决书自作出之日起发生法律效力：(一)劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿、养老金或者赔偿金，不超过当地月最低工资标准十二个月金额的争议；(二)因执行国家的劳动标准在工作时间、休息休假、社会保险等方面发生的争议；(三)因履行集体合同发生的争议。”草案起草者认为，经过对近几年发生的劳动争议仲裁案件进行分析，按照上述规定，多数劳动争议可以通过仲裁解决。

　　除了就业促进法、劳动争议调解仲裁法之外，全国人大常委会今年计划安排审议的立法项目还包括社会保险法的制定，如此高密度的劳动立法，彰显我国规范用工的决心，也必将促进劳动者的权益得到全方位的保护。如此，将是社会之幸、劳动者之幸。