郑永年:中国央地关系向何处去?

http://www.chinaqking.com 期刊门户-中国期刊网2018/1/31来源:联合早报文/郑永年
[导读]最近,包括辽宁、内蒙古、天津在内,中国多个地方政府纷纷承认国内生产总值(GDP)数据造假,而云南省也主动披露了省级融资平台违约情况。近年来,无论是国内还是国外,人们一直非常关注中国的地方债务会否触发一场中国式的金融危机。

最近,包括辽宁、内蒙古、天津在内,中国多个地方政府纷纷承认国内生产总值(GDP)数据造假,而云南省也主动披露了省级融资平台违约情况。近年来,无论是国内还是国外,人们一直非常关注中国的地方债务会否触发一场中国式的金融危机。

一些西方人甚至预言,这样的一场危机一定会到来,只是迟早的问题。实际上,中共十九大之后,如何预防金融危机也是中国高层的最重要议程之一。现在很多地方主动暴露问题,无疑是积极的动作,问题早暴露总比晚暴露要好,正视问题的存在比忽视问题的存在要好。

越来越多的地方问题暴露出来,人们就开始一边倒地嘲笑和谴责地方政府。但问题在于,光是谴责地方政府够吗?无论在民间还是学术政策圈,地方政府多年来一直是遭谴责的对象。不过,光是改革开放40来年的历史就已经表明,尽管地方政府是很多问题的来源,但这些问题有它们的制度性根源,也就是由不合理的中央地方关系所引发的。

如果中央地方关系不能在制度层面加以改善,地方政府一直会“制造”出种种问题,不仅影响社会经济的可持续发展,也会影响国家的有效政治治理。

地方政府的种种作为,并不仅仅是很多人所认为的地方官员主观意志作为,而是中央地方关系的逻辑结果。今天地方政府所面临的债务问题(或者其他问题),都是当代中央地方关系(至少)三层逻辑的结果。

央地关系的三层逻辑

首先,最重要的是政治逻辑。政治逻辑主要是围绕着GDP主义发生的。改革开放以后,为了改变往日贫穷社会主义的局面,中国把经济发展作为政府的头等议程。不过,经济发展议程很快就演变成为唯GDP主义,以GDP论英雄。这对地方政府及其官员产生了重大的影响。

在很长时间里,地方GDP的增长速度成为衡量地方官员政治业绩的最重要标准,即便不是唯一的标准。在很大程度上,地方政府演变成公司类型的政府,被学术界称之为“地方发展主义”。当经济成绩可以转化成为政治资本时,GDP数据的造假变得不可避免。

其次是利益逻辑。利益逻辑涉及作为组织的地方政府及其个体官员。地方政府如何推动地方经济的发展?在典型的市场经济体中,因为企业是经济发展的主体,地方政府必须通过法治建设、税收政策和劳动条件等改善投资环境,来吸引资本和劳动者。但在中国,地方政府拥有更为直接的手段,包括直接搞经济项目和工程、向企业提供廉价土地等生产要素、与企业共同开发项目等。

对地方政府来说,这样做可以增加地方税收;对个体官员来说,这样做可以创造很多有利可图的机会,即腐败。人们说,中国是“市长经济”,而非“市场经济”,这并非没有道理。那么多年里,每一任新的地方领导到任,都必须通过这些手段来应付地方经济发展问题。每一任领导都会动用最大的资源来达到目的,而把问题(即责任)推给下一任领导。

其三,经济逻辑。经济逻辑最明显地体现在1994年分税制上。根据分税制的计划,中央政府根据各省1993年上交的税收为基数进行税收返回。结果,1993年各省上交的税收大增。道理很简单,各省为了多分一块国民经济的大饼。这次一些地方自爆GDP造假现象是一个刚好相反的案例,但逻辑是一模一样的。

地方政府背负巨额债务,但不管债务如何沉重,地方政府是不可倒闭的,所以最终总会有“人”来救,即最终的责任还是由中央政府来担负。主动暴露GDP造假就是要解决一个“谁来负责”的问题,减少地方政府自己的负担。再者,对新到任的领导来说,他们不用负很大的责任,因为这是前任历史积累起来的老问题。在十九大这个政治背景下,卸下历史包袱,轻装上阵,是新任地方领导的一个理性选择。

地方行为既然是中央地方关系的逻辑产物,要改变地方政府的行为,就须反思中央地方关系,并对此进行必要的变革。就其本质来说,当代中央地方关系所产生的种种问题,是政治逻辑和经济逻辑脱节的结果。

央地关系运作产生的问题

中国在理论上是单一制中央集权体制,但就其运作来说,是事实上的联邦体制。更具体地说,单一制只是体现在政治层面,在经济层面则是事实上的联邦体制。地方政府政治权力的基础源自中央,但在经济上则依赖地方。在政治上,地方政府仅仅是中央政府的执行机构,但在经济上,地方政府则具有很大的自治性。因为中国地方差异巨大,在社会经济方面,地方政府必须具有这种自治性,才能对地方进行有效的治理。

1994年分税制之前,中央和地方之间实行的是经济上的激进分权,结果出现了很多问题,主要是地方政府“藏富于地方”“藏富于民”,中央财政恶化,不仅影响中央政府在全国层面的统筹能力,也影响中央控制地方政府的政治能力。1994年分税制改革彻底改变了这种情况,从前是经济上中央依赖地方,改革之后则是地方依赖中央,即使是经济最发达的省份也是如此。通过分税制改革,中央政府实现了政治上和经济上的集权。

不过,政治和经济权力集中后,也出现了很大的问题,主要是中央政府在把经济权力集中起来后,并没有把责任也集中起来。地方政府失去了经济权力,但仍然要负责地方事务。地方政府的钱从哪里来呢?在很长一段时间里,土地和房地产是地方政府收入的主要来源。

必须指出的是,土地和房地产问题后来发展到如此严峻的程度,也是1994年分税制的结果,因为分税制事实上把土地支配权给了地方政府。地方政府也各显神通,发展出包括地方融资平台在内的各种推动地方发展、增加收入的方法。地方政府的做法也是理性的,一方面是地方建设和社会的需要,另一方面是政绩的需要。

同样重要的是,改革开放以来,地方政府的一些领域可以说已经发生了根本性的变化,对地方本身和中央地方关系产生了重大的影响,而这些变化被大大地忽视了。最显著的变化发生在地方政府组织机构领域。政府的层级增多、城市的层级增多、地级市和计划单列市增多,而且每一级政府都是几套班子齐全。

这些变化在很多方面并没有法律依据,地级市就是一个例子。在改革开放前,地级市并非一级政府,而只是行署。这些变化导致了政府规模的急剧扩大,政府支出增加。有学者说,和西方发达国家相比,中国政府的规模并不算大。这里的问题在于,西方发达国家实行福利制度,政府担负提供广泛社会服务的功能,政府规模的扩大是福利国家的必然产物。

但中国到目前为止,仅仅只是达到人均国内生产总值900美元的水平,社会保障水平远非西方发达国家的水平。也就是说,中国政府并没有提供广泛社会服务这方面的压力。除去社会服务方面的需求,中国政府规模无疑已经过大。在很多年里,政府规模不仅没有压缩,反而在扩张。只要“僧多粥少”的局面继续下去,地方政府肯定会成为很多问题的根源。

重塑央地关系考虑的方向

要解决地方问题,就必须重塑中央地方关系。这里至少有几个方面是可以考量的。

其一,通过确立国家统筹制度,重建现代国家。现代国家最重要的标志就是公民的出现,就是生活在国家之内的所有居民都能直接得到中央政府的服务。这是中央政府政治合法性的社会基础。不过,中国距离公民国家仍远,因为统筹级别低下,目前只实现了市一级的统筹,连省一级的统筹都还没实现。中国如果要建设成为一个现代国家,国家层面的统筹不可避免,否则国民很难确立其深层次的国家认同。

其二,压缩中间层政府。中国数千年来维持了中央、省、县三级政府的体制。日本直到今天仍然维持着从中国借鉴的秦朝体制。中国越来越多的政府层级不仅没有强化中央集权,反而在体制内部有效弱化中央集权,同时增加社会的负担。压缩中间层不仅有空间,而且有可能。例如,中国的城市不管大小一般都是“三级政府、四级管理”。

新加坡近600万人口只有一级政府,加上几个提供服务的市镇理事会,至多也是一级半政府。相比之下,珠海一个120多万人口的城市也实行“三级政府、四级管理”体制。无论是社会控制还是提供服务,新加坡都比中国有效,人们看不出为什么需要这么庞大的政府机制。

其三,除了纵向压缩中间层政府之外,横向的党政机构也可以压缩以减少支出。政府机构改革的其中一个目标便是精简机构,减少官员人数。这在过去数十年已经历多轮机构改革,该做的也已经做了。十九大提出“党政合署办公”的改革新思路,是很大的一个改革空间。

中共的机构改革从来没有提到议事日程上,这次如果能够通过“党政合署办公”,把中共机构改革和政府机构改革结合起来,统筹考虑,机构改革就可以进一大步。在地方层面,无论中共机构还是政府机构,两者都面临同样的具体问题,为什么还需要两套行政班子?两者的整合可以减少机构和提高行政效率。

其四,进行新的税制改革,为地方政府寻找新的税源。讨论了多年的房地产税应当加快实施。在任何国家,房地产税是地方政府的重要税源,也是地方居民为地方做贡献的义务。除了既得利益的阻力之外,今天的中国没有任何理由不实施房地产税。

其五,大力进行国有企业改革,使得国企成为真正的企业,减少甚至断掉地方国企对政府的依赖。在一些领域,国企的确应当做大做强,例如在一些公共事业领域。但国企应当从竞争性领域退出,政府改为通过税收体制和企业建立关系。市场化的国企改革不仅可以控制和减少国企债务,也可以控制和减少地方党政官员的腐败行为。

其六,更为重要的是,要在中央和地方关系方面建立政治责任制度。如上所说,改革开放以来,从中央到地方,在这个领域犯了不少错误。一些改革,例如设立计划单列市和地级市没有法律依据。这些错误都被忽视了。对中央和地方的领导层应至少做到一个任期进行一次大检查。随着监察制度的确立,经常被忽视的中央地方关系也应当引入被监察的领域。

数千年的中国政治历史经验指向了中央地方关系的重要性。大多数历史学家在论述中国兴衰时,都会把中央地方关系提到一个极其重要的位置。一个稳定的中央地方关系,不仅决定了国家政治是否稳定,更决定了国家的兴衰。

(作者是新加坡国立大学东亚研究所所长)

(文章仅代表个人观点)